д. э. н., профессор, член-корр. РАСХН,

ректор Государственного университета по землеустройству,

Москва

По состоянию на 1 января 2001 г., в структуре земельного фонда Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения составляли 406 млн га (23,8% всей территории страны), в том числе сельскохозяйственные угодья – 190,7 млн га, леса и кустарники – 66,6, заболоченные земли – 26,0, другие земли – 122,7 млн га (Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 г. – М.: Росземкадастр, 2001. – С. 1).

В составе сельскохозяйственных угодий числилось 116,2 млн га пашни, 70,4 млн га сенокосов и пастбищ, 2,8 млн га залежи, 1,2 млн га многолетних плодовых насаждений.

В собственности граждан имелось 119,1 млн га земель сельскохозяйственного назначения (29,3% всех земель сельскохозяйственного назначения), в собственности юридических лиц – 6,4 млн га (1,6%), в государственной муниципальной собственности – 280,5 млн га (69,1%) (см. “О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения”. – М.: Государственный Совет РФ, 2002. – С. 61—63).

Доля сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения составляет 86,3%. Доля пашни в составе земель сельскохозяйственного назначения от общей площади пашни в стране – 92,9%. Таким образом, наиболее ценные и плодородные земли страны практически полностью входят в состав земель сельскохозяйственного назначения. Рациональное использование и охрана, оборот этих земель – важнейшие звенья подъема экономики России и реализации конституционных прав граждан на землю.

В настоящее время площадь сельскохозяйственных угодий Российской Федерации не соответствует размерам, отраженным в документах, удостоверяющих права на землю, распределенную в начале 90-х годов прошлого столетия. Причинами этого явились: отвод разделенной на доли земли для государственных и общественных нужд, для внутрихозяйственных потребностей (индивидуального жилищного, производственного, дорожного строительства); бесхозяйственность, в результате которой часть сельскохозяйственных угодий заросла кустарником, мелколесьем; перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.

По данным официальной статистики, в период с 1993 по 2000 г. площадь сельскохозяйственных угодий в стране уменьшилась с 222,3 до 220,1 млн га, (на 2,2 млн га). По данным Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр), за этот же период из сельскохозяйственного оборота выбыло как минимум 16,2 млн га сельскохозяйственных земель (заросло кустарником, мелколесьем, переведено в другие категории земель). За последние 10 лет для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей в России изъято из сельскохозяйственного оборота 849 тыс. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 378 тыс. га пашни.

Массовое выделение земельных долей на местности потребует обеспечения подъезда к каждому земельному участку, что приведет к уменьшению площади сельскохозяйственных угодий еще на 2—5%.

В связи с уменьшением площади сельскохозяйственных угодий приблизительно 2 млн собственников земельных долей не смогут получить земельные участки. Возникнет необходимость передела уже приватизированной крестьянской земли.

Что касается земельных долей, то, по данным землеустроительной службы России, на 1 января 2000 г. насчитывалось 11,9 млн собственников земельных долей на сельскохозяйственные угодья площадью 117,6 млн га. Средняя площадь земельной доли в России составляла 9,9 га. К 2000 г. земельными долями распорядилось 7,67 млн граждан, имеющих в собственности 75,7 млн га сельскохозяйственных угодий. Большая часть собственников (70,8%) сдали земельные доли в аренду; 25,5% передали земельные доли (или право пользования ими) в уставные капиталы сельскохозяйственных предприятий. Получили земельный участок в счет земельной доли, то есть “огородились” для расширения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства 290 тыс. граждан на общей площади 3,6 млн га.

Земельными долями так и не распорядились 4,2 млн граждан. Из 41,9 млн га невостребованной площади 8,3 млн га вообще остались бесхозными. Почти половина земельных долей находилась в собственности пенсионеров, работников социальной и обслуживающей сферы села, горожан, унаследовавших право на эту собственность, то есть лиц, не являющихся непосредственными производителями сельскохозяйственной продукции. По прогнозам ученых, к 2005 г. в России число лиц, не являющихся непосредственными производителями сельскохозяйственной продукции и имеющих в собственности земельные доли, достигнет 70% всех собственников земельных долей.

Фонд перераспределения земель сформирован на площади 37,2 млн га (включая 25 млн га сельскохозяйственных угодий) и находится в ведении администраций. Не востребованы 9,5 млн га земель этого фонда.

Мировой опыт свидетельствует о том, что рыночному обороту земель должно предшествовать проведение комплексных землеустроительных и земельно-кадастровых работ. В целях соблюдения законности при регистрации прав землевладельцев и недопущения нарушений этих прав в ходе оборота или перераспределения земель необходимы определение и уточнение площади земельных угодий, находящихся в собственности, и составление “бесспорного земельного баланса”.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 78-ФЗ от 18 июня 2001 г. “О землеустройстве” проведение землеустройства является обязательным в случае изменения границ объектов землеустройства, предоставления и изъятия земельных участков, перераспределения земель, используемых гражданами и юридическими лицами для сельскохозяйственного производства. Необходимо, чтобы выдел земельных участков в счет долей в праве общей собственности на землю сельскохозяйственного назначения, определение на местности и закрепление границ, а также отвод земель при совершении сделок с земельными участками и долями осуществлялись в порядке землеустройства и на основе землеустроительной документации.

- инвентаризация и определение границ земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве;

- уточнение площади земельных долей в случае изменения площади и состава сельскохозяйственных угодий приватизированных земель;

- определение (уточнение) режима пользования, ограничений и обременений земельных участков, внесение соответствующих отметок в свидетельства на право собственности на землю.

К настоящему моменту такие виды работ выполнены на площади, составляющей приблизительно 5% всей площади земель сельскохозяйственного назначения в России.

Благодаря проведению таких землеустроительных работ на всех землях сельскохозяйственного назначения будут решены следующие задачи.

2. Создание новой налогооблагаемой базы, что будет способствовать увеличению не менее чем в 2 раза поступлений в бюджет от налога на земли сельскохозяйственного назначения.

3. Инвентаризация земельных участков, благодаря чему будет решена важная социальная задача закрепления результатов приватизации земель в сельской местности, проведенной в 1992—1993 гг. и сельские слои населения получат реальную земельную собственность, смогут зарегистрировать ее и распоряжаться ею.

Земли сельскохозяйственного назначения, согласно науке и практике землеустройства, – это сельскохозяйственные угодья (пашня, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища) в совокупности с окружающими несельскохозяйственными угодьями – лесами и древесно-кустарниковой растительностью, не входящими в состав лесного фонда, водоемами и объектами мелиоративных систем, внутрихозяйственными дорогами и лесополосами, оврагами, болотами, объектами недвижимости и т. д.

Основанием для оформления планов на земельные участки и осуществления сделок оборота земель может служить проект территориального землеустройства, как это принято во всех развитых странах. Однако для этого необходимы денежные средства.

В бюджете Российской Федерации на 2002 г. не предусмотрено достаточное для проведения землеустройства финансирование. Если в период с 1991 по 1993 г. на землеустройство в нашей стране ежегодно выделялось 62,1 млн у. е., а в период с 1994 по1996 г. – 34,5 млн у. е., то в 2001 г. – всего 10 млн у. е. (300 млн руб.) государственных средств, а в 2002 г., когда вступил в силу закон “О землеустройстве”, — 1,7 млн у. е. (50 млн руб.).

В царской России в период с 1906 по 1913 г. государство, осуществив перераспределение земель, израсходовало на землеустройство 63 млн руб. золотом, что в “хлебном” эквиваленте соответствует примерно 80 млн у. е. ежегодно. При этом стоимость одной десятины землеустраиваемой территории тогда составляла 30 у. е. (3,03 золотых рубля, в том числе 1 золотой рубль на административные цели и 2,03 – на межевые). Сегодня этот показатель равен 0,22 у. е.

По самым приблизительным подсчетам для того, чтобы обеспечить оборот земель сельскохозяйственного назначения, в государственном бюджете 2003 г. необходимо предусмотреть выделение на подготовительные землеустроительные работы 1,5 млрд руб., — сумму, которая полностью окупится уже в 2004 г.

Во избежание появления таких недостатков землевладения и землепользования, как чересполосица, дальноземелье, вклинивание, ухудшение хозяйственных и пространственных условий соседних участков и т. д., необходимо при обороте земель сельскохозяйственного назначении обеспечить соблюдение следующих требований землеустройства.

1. Размеры, местоположение и границы новых земельных участков, образующихся при совершении сделок с участками земель сельскохозяйственного назначения, должны устанавливаться на основе землеустроительной документации.

2. Предельные (максимальный и минимальный) размеры участков земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, пожизненном наследуемом владении и постоянном (бессрочном) пользовании граждан и юридических лиц, должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации применительно к каждому району, исходя из национальных традиций, количества и качества земель, вида землевладения, специализации сельскохозяйственного производства, организационно-правовой формы предприятия.

3. Минимальная площадь земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства, находящегося в собственности физического лица, должна быть не менее чем районная норма бесплатной передачи площади сельскохозяйственных угодий в собственность гражданина.

4. Максимальный размер земельного участка, находящегося в собственности физического лица, в общей собственности граждан или в собственности одного юридического лица, следует устанавливать с учетом обеспечения условий ведения эффективного сельскохозяйственного производства, требований социальной справедливости при перераспределении земель, а также оптимальных размеров землевладений сельскохозяйственных организаций и граждан, определяемых законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекта Российской Федерации применительно к каждому производственному типу хозяйств.

5. Выдел земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения допускается при следующих условиях:

- сохранение целевого назначения и разрешенного использования, а также соблюдение режима пользования, ограничений и обременений, установленных при регистрации прав на землю;

- баланс площади земельного участка и совокупной площади земельных долей в праве общей собственности на этот участок (с учетом структуры земельных угодий участка);

- обеспечение компактности и оптимальной для выполнения механизированных работ конфигурации выделяемых земельных участков, доступа к ним транспорта;

- нерациональное использование или разрушение элементов инженерного оборудования территории (оросительных и осушительных сетей, магистральных дорог и дорожных сооружений, каналов, лесополос и т. п.);

• нарушение сложившейся системы охраны земель, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических объектов;
• возникновение опасности деградации, водной эрозии и дефляции почв.

Законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения должно распространяться и на земли, предоставляемые для сенокошения и выпаса скота, находящиеся в черте поселений и в ведении соответствующих администраций.